在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆四中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“地方規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要與國(guó)家整體規(guī)劃銜接好，體現(xiàn)國(guó)家整體規(guī)劃的精神和要求，同時(shí)要因地因事制宜，把需要和可能統(tǒng)一起來(lái)，確保定了就做得到、能落地見(jiàn)效?！?/span>
多年來(lái)，各地對(duì)省級(jí)和市縣級(jí)規(guī)劃編制進(jìn)行了大量探索，形成了許多有益經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)也要看到，規(guī)劃界常年反映的共性問(wèn)題還沒(méi)有得到有效解決，而新的發(fā)展形勢(shì)對(duì)規(guī)劃編制提出了更高的要求。根據(jù)我們長(zhǎng)期觀(guān)察和參與五年規(guī)劃工作的體會(huì)，現(xiàn)提出對(duì)改進(jìn)和完善基層五年規(guī)劃編制的思考和建議。
警惕“套娃式”規(guī)劃現(xiàn)象
有的規(guī)劃內(nèi)容缺乏本地特色，“干貨”不多
在全國(guó)“十四五”規(guī)劃編制工作全面完成后，我們?cè)鴮?duì)地方規(guī)劃文本進(jìn)行過(guò)一次系統(tǒng)比照分析，重點(diǎn)對(duì)縣級(jí)規(guī)劃編制和實(shí)施中的問(wèn)題進(jìn)行了梳理。
從規(guī)劃文本看，“套娃”式規(guī)劃現(xiàn)象依然存在。雖然各地對(duì)五年規(guī)劃重視程度越來(lái)越高，但實(shí)際操作中把規(guī)劃當(dāng)作“寫(xiě)一篇文章”的問(wèn)題仍然存在，沿用成例多，突破創(chuàng)新少，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，照搬照抄上級(jí)規(guī)劃的情況并不乏見(jiàn)。橫向?qū)Ρ瓤h級(jí)規(guī)劃的內(nèi)容，相似之處比比皆是，放之四海而皆準(zhǔn)的話(huà)一撈一大把，其中不少都是飄在天上的話(huà)，不接地氣、華而不實(shí)。這導(dǎo)致一些規(guī)劃篇幅雖長(zhǎng)，內(nèi)容卻缺乏本地特色，能夠提取出來(lái)的“干貨”不多，在群眾眼里更像是文字搭成的“盆景”。
從規(guī)劃目標(biāo)看，指標(biāo)體系更趨合理但結(jié)構(gòu)有待完善。相比過(guò)去的五年規(guī)劃，各地在制定“十四五”規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)時(shí)，多數(shù)采取了比較穩(wěn)妥的態(tài)度，層層加碼的現(xiàn)象得到緩解。同時(shí)各地也注重指標(biāo)體系的創(chuàng)新，比如在類(lèi)別和具體指標(biāo)上有所增加等。但從結(jié)構(gòu)看，變化主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)類(lèi)指標(biāo)，而民生福祉類(lèi)、綠色生態(tài)類(lèi)、安全保障類(lèi)指標(biāo)占比則低于國(guó)家規(guī)劃綱要中該類(lèi)型指標(biāo)占比。對(duì)規(guī)劃各前置條件的內(nèi)在邏輯、目標(biāo)與任務(wù)間的互動(dòng)關(guān)系等，還缺乏系統(tǒng)深入的研究。
從規(guī)劃任務(wù)看，覆蓋領(lǐng)域較全但缺乏新意。在規(guī)劃任務(wù)的表述上，基本采取平鋪直敘的方式，缺乏對(duì)規(guī)劃亮點(diǎn)和創(chuàng)新性?xún)?nèi)容的重點(diǎn)闡述。在工程項(xiàng)目上，經(jīng)常是“為了專(zhuān)欄而專(zhuān)欄”，甚至變成專(zhuān)欄喧賓奪主、正文空洞無(wú)物的情況。工程項(xiàng)目一般由規(guī)劃部門(mén)統(tǒng)籌平衡納入規(guī)劃，其中細(xì)化的投資領(lǐng)域、資金比例、項(xiàng)目布局等，基本都是按照既有的工作規(guī)則進(jìn)行，而未與規(guī)劃預(yù)測(cè)的相關(guān)需求建立緊密聯(lián)系。特別是涉及向上爭(zhēng)取資金的項(xiàng)目，往往與本地實(shí)際的需求優(yōu)先度存在脫節(jié)。在空間布局上，多數(shù)采用既有空間規(guī)劃圖，乍一看漂亮規(guī)整，有些隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化成了“空中樓閣”，有些是否與真實(shí)的產(chǎn)業(yè)布局相吻合還有待考察。
從規(guī)劃實(shí)施看，要素支撐不足形成較大制約?！耙?guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛、紙上畫(huà)畫(huà)”是規(guī)劃界的一個(gè)老提法，今天依然停留在一些基層干部的口中，說(shuō)明規(guī)劃落地難的問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決。由于在規(guī)劃編制階段對(duì)規(guī)劃任務(wù)與要素支撐條件的關(guān)系缺乏深入論證，進(jìn)入規(guī)劃實(shí)施階段后問(wèn)題開(kāi)始顯露。有的地方在“十四五”規(guī)劃中期評(píng)估時(shí)，出現(xiàn)了近半項(xiàng)目需要調(diào)整的情況。此外，地方換屆后思路調(diào)整對(duì)規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)的影響依然存在，客觀(guān)上影響了規(guī)劃的嚴(yán)肅性。
兼顧自上而下的要求與自下而上的訴求
呼應(yīng)共鳴點(diǎn)、回應(yīng)共情點(diǎn)，減少八股文式的表述
在我國(guó)規(guī)劃體系中，地方規(guī)劃分為省級(jí)和市縣級(jí)兩個(gè)層面，而在現(xiàn)實(shí)中，還是按省、市、縣三級(jí)推進(jìn)規(guī)劃編制工作。當(dāng)前不同地方規(guī)劃之間相互脫節(jié)的現(xiàn)象依然存在，建議按照“省級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)指導(dǎo)、縣級(jí)落實(shí)”的思路，在省級(jí)層面重點(diǎn)提出對(duì)縣級(jí)規(guī)劃編制的指引，在市級(jí)層面重點(diǎn)對(duì)資源配置進(jìn)行綜合平衡，在縣級(jí)層面則重點(diǎn)加強(qiáng)規(guī)劃創(chuàng)新。
細(xì)化區(qū)域功能，強(qiáng)化精細(xì)化治理。規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化，就必須要加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)、分區(qū)施策，通過(guò)做細(xì)顆粒度，提升規(guī)劃舉措的針對(duì)性和有效性。建議在推進(jìn)主體功能區(qū)相關(guān)部署時(shí)，除明確宏觀(guān)層面的生產(chǎn)力布局外，也對(duì)微觀(guān)層面的治理問(wèn)題進(jìn)行研究?？赏ㄟ^(guò)構(gòu)建縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)主體功能分類(lèi)體系，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的細(xì)分彌補(bǔ)縣級(jí)單元的政策精度問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)在不同空間尺度下的主體功能精準(zhǔn)界定。這樣既能更好集中資源、聚焦重點(diǎn)推進(jìn)工作，也能避免“一刀切”帶來(lái)的問(wèn)題，兼顧自上而下的要求與自下而上的訴求，具有較強(qiáng)的可操作性。在此基礎(chǔ)上，在規(guī)劃中針對(duì)不同類(lèi)型地區(qū)構(gòu)建不同的指標(biāo)體系，通過(guò)分類(lèi)指導(dǎo)的目標(biāo)指標(biāo)，引導(dǎo)各地區(qū)錯(cuò)位發(fā)展。
規(guī)劃任務(wù)要呼應(yīng)共鳴點(diǎn)，回應(yīng)共情點(diǎn)。在規(guī)劃結(jié)構(gòu)上，可以不拘泥于統(tǒng)一范式，按照縣域基礎(chǔ)情況和主體功能定位確定任務(wù)的優(yōu)先順序。無(wú)論在哪一部分內(nèi)容中，都要始終記得去回應(yīng)群眾關(guān)注的問(wèn)題，能使當(dāng)?shù)乩习傩照嬲惺艿揭?guī)劃是跟自己高度相關(guān)的規(guī)劃。在規(guī)劃語(yǔ)言上，可以使用貼近群眾、樸實(shí)親和的表達(dá)，減少八股文式的表述。如我們?cè)?jīng)對(duì)某縣級(jí)規(guī)劃提出過(guò)建議，在民生部分不再用傳統(tǒng)的“發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”之類(lèi)的標(biāo)題，而是用“讓孩子接受更好的教育”“讓老人得到妥善照料”“讓居民住得更加舒心”等作為標(biāo)題，并直接用“結(jié)束××沒(méi)有三級(jí)醫(yī)院的歷史”等語(yǔ)言作為領(lǐng)句等。
強(qiáng)化規(guī)劃和投資銜接，明確規(guī)劃實(shí)施抓手。這是長(zhǎng)期以來(lái)影響規(guī)劃有效性和投資合理性的難點(diǎn)問(wèn)題，在五年規(guī)劃編制中，要重點(diǎn)從如何確定項(xiàng)目盤(pán)子出發(fā)增強(qiáng)兩者的協(xié)同效應(yīng)。鼓勵(lì)縣級(jí)政府聚焦實(shí)現(xiàn)五年規(guī)劃確定的戰(zhàn)略重點(diǎn)和主要任務(wù)，制定實(shí)施一批重點(diǎn)投資項(xiàng)目規(guī)劃，明確細(xì)化落實(shí)發(fā)展任務(wù)的時(shí)間表和路線(xiàn)圖，提高針對(duì)性和可操作性。進(jìn)一步優(yōu)化縣級(jí)重大投資項(xiàng)目的資金要素配置，向上爭(zhēng)取資金的項(xiàng)目，在項(xiàng)目選址、服務(wù)能力、輻射范圍等方面，要與五年規(guī)劃中的相關(guān)布局進(jìn)行緊密銜接，科學(xué)確定資金需求。由不同線(xiàn)申請(qǐng)的資金，如果用在同一區(qū)域的不同項(xiàng)目上，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌，努力提升資金使用效率。對(duì)具有人口流入、生態(tài)功能、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)和新興產(chǎn)業(yè)鏈任務(wù)的縣，在“兩重”項(xiàng)目安排中，可適當(dāng)加大超長(zhǎng)期特別國(guó)債等傾斜。
強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃協(xié)同，更好實(shí)現(xiàn)規(guī)劃落地?？h級(jí)層面是發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃落地的交集點(diǎn)所在，既要強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃在規(guī)劃體系中的統(tǒng)領(lǐng)作用，也要發(fā)揮好國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用和平臺(tái)功能。要以統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與空間治理為主線(xiàn)，以促進(jìn)“兩規(guī)”銜接為抓手，理順規(guī)范銜接程序，建立健全從規(guī)劃編制、審批和實(shí)施的全過(guò)程銜接機(jī)制。在五年規(guī)劃編制中，應(yīng)就空間布局建立多部門(mén)聯(lián)合攻關(guān)機(jī)制，對(duì)空間發(fā)展戰(zhàn)略、核心目標(biāo)指標(biāo)、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、重要生產(chǎn)力布局、重大工程項(xiàng)目等內(nèi)容，在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上納入規(guī)劃，暢通規(guī)劃內(nèi)容的銜接渠道。國(guó)土空間規(guī)劃也要統(tǒng)籌和平衡好各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的空間需求，可以結(jié)合全域土地綜合整治工作的新要求和地方實(shí)際情況，優(yōu)化和完善永久基本農(nóng)田控制線(xiàn)，在確保糧食安全前提下統(tǒng)籌推進(jìn)縣域空間資源優(yōu)化整合。
規(guī)劃要打破次元壁，增強(qiáng)包容性。在規(guī)劃呈現(xiàn)形式上，可以鼓勵(lì)各地大膽創(chuàng)新，形成更加立體的規(guī)劃展示效果。比如，可以在傳統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃中不斷注入空間的元素，讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在“二次元”的基礎(chǔ)上立體起來(lái)，擁有空間格局，這就是“三次元”的呈現(xiàn)；在規(guī)劃中前瞻一些技術(shù)革新，讓人工智能、云計(jì)算跨越空間的界限推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的變革，這就是在向“四次元”邁進(jìn)；在規(guī)劃編制過(guò)程中強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)論的方法，推進(jìn)不同領(lǐng)域間的工作協(xié)同，這就是在“破圈”。同時(shí)，規(guī)劃也要成為一個(gè)全息的規(guī)劃。人們看規(guī)劃，不是希望讀一篇干巴巴的文章，而是希望能看到一幅畫(huà)卷、聽(tīng)到一首旋律。不同的體系有各自不同的符號(hào)，要使這些符號(hào)讓不同的群體都能讀懂、理解。編制規(guī)劃要像演奏交響樂(lè)，不同的聲部、不同的樂(lè)器間要協(xié)調(diào)和鳴。編制規(guī)劃要接地氣，看得見(jiàn)微觀(guān)主體的訴求，想方設(shè)法去識(shí)別、去解決不同群體面臨的困難和問(wèn)題，讓群眾感受到規(guī)劃就在自己的身邊。
把握五年規(guī)劃編制推陳出新的著力點(diǎn)
從“需求導(dǎo)向”出發(fā)，增強(qiáng)雙向傳導(dǎo)效應(yīng)
要實(shí)現(xiàn)各地在五年規(guī)劃編制中的推陳出新，需要在國(guó)家層面加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃工作的指導(dǎo)，鼓勵(lì)各地積極探索，及時(shí)復(fù)制推廣經(jīng)驗(yàn)，全面提升地方規(guī)劃編制的質(zhì)量與水平。
鼓勵(lì)各地制定規(guī)劃編制指引。過(guò)去地方發(fā)展規(guī)劃編制中出現(xiàn)的問(wèn)題，很多都與基層規(guī)劃力量薄弱、規(guī)劃編制不規(guī)范相關(guān)。隨著各地對(duì)規(guī)劃內(nèi)容和程序的重視程度越來(lái)越高，發(fā)展規(guī)劃的規(guī)范性正在越來(lái)越被提上議事日程。建議在五年規(guī)劃編制中，由國(guó)家層面提供參考樣本，各地根據(jù)實(shí)際制定具體編制規(guī)程，強(qiáng)化從國(guó)家到省到市縣、自上而下的規(guī)劃編制內(nèi)容和流程優(yōu)化，在增強(qiáng)規(guī)范性的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃體系的整體質(zhì)量提升。
強(qiáng)化因地制宜指導(dǎo)。地方五年規(guī)劃中，新質(zhì)生產(chǎn)力將成為一個(gè)重要的主題詞，需要提前進(jìn)行統(tǒng)籌。并不是所有的地方都適合求“新”追“高”，既要指導(dǎo)各地加快高質(zhì)量發(fā)展步伐，又要避免出現(xiàn)一哄而上、重復(fù)建設(shè)甚至互相攀比、惡性競(jìng)爭(zhēng)的狀況。國(guó)家層面可組織開(kāi)展分類(lèi)型的縣級(jí)發(fā)展規(guī)劃示范，強(qiáng)調(diào)多方案，不限于推廣一兩種模式。也可鼓勵(lì)示范地區(qū)在規(guī)劃語(yǔ)言、規(guī)劃形式、規(guī)劃宣傳方式上作大膽創(chuàng)新，引導(dǎo)各方樹(shù)立“規(guī)劃宣傳解讀與規(guī)劃編制同等重要”的理念，使規(guī)劃工作進(jìn)一步向后端延伸，提升群眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)知度和認(rèn)可度。
系統(tǒng)研究地方對(duì)國(guó)家規(guī)劃的需求。過(guò)去的一些規(guī)劃編制，單向傳導(dǎo)的特征較為明顯，下級(jí)規(guī)劃主要是落實(shí)上級(jí)規(guī)劃。今后要逐步改變規(guī)劃編制的理念方法，把地方政府作為重要“需求方”看待，從“需求導(dǎo)向”出發(fā)編制更具雙向傳導(dǎo)效應(yīng)的規(guī)劃。其中對(duì)于地方的需求要綜合看待，思考規(guī)劃中哪些內(nèi)容是地方高度重視的，哪些表述會(huì)讓地方比較在乎，哪些工作需要進(jìn)一步平衡，哪些工作可以強(qiáng)化區(qū)域布局等。這將為規(guī)劃工作導(dǎo)入一種新的視野，減少想當(dāng)然的謀劃，更多代入規(guī)劃對(duì)象的角度思考問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“供”和“需”之間在更高水平上的動(dòng)態(tài)平衡。
（作者為清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長(zhǎng)、中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）
編輯：李華山
