中共中央、國(guó)務(wù)院近日發(fā)布的《關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(即2023年中央一號(hào)文件)在“拓寬農(nóng)民增收致富渠道”部分，特別強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式，深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
要全面理解和貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院文件精神，拓寬農(nóng)民獲取財(cái)產(chǎn)收益的渠道，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，需要在以下幾方面推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。
一、賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權(quán)，擴(kuò)大農(nóng)民獲取財(cái)產(chǎn)收益的渠道
在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村集體所有的宅基地使用權(quán)只能由集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)并無(wú)償取得，具有一定的福利性質(zhì)，是為了保障農(nóng)村居民住有所居，這與給城市居民分配福利房大同小異。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、收入水平提高和人口流動(dòng)，越來(lái)越多的城鄉(xiāng)居民不僅實(shí)現(xiàn)了住有所居，甚至擁有了多套住房，此時(shí)房屋除了居住功能，作為一種不動(dòng)產(chǎn)，更多的具有了財(cái)產(chǎn)屬性。
因此，建議通過(guò)進(jìn)一步修改和完善相關(guān)涉地法律(包括《民法典》《物權(quán)法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《擔(dān)保法》等)，賦予農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地同等的用益物權(quán)，特別是收益權(quán)。
二、賦予農(nóng)村宅基地完整的擔(dān)保物權(quán)，擴(kuò)大抵押物流轉(zhuǎn)范圍
實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地同地同權(quán)，另一個(gè)重要方面是要賦予農(nóng)村宅基地完整的擔(dān)保物權(quán)。農(nóng)村宅基地?fù)?dān)保物權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，必須建立于土地要素可在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的基礎(chǔ)之上。目前正在全國(guó)104個(gè)縣(市、區(qū))和3個(gè)設(shè)區(qū)市進(jìn)行的第二輪農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革，其中一個(gè)重要內(nèi)容就是探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資。
只有拓寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，提高其作為抵押物的處置效率，金融部門(mén)才愿意接受宅基地抵押，否則抵押貸款業(yè)務(wù)將會(huì)因?yàn)榈盅何镒儸F(xiàn)范圍受限、成本較高、風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大而無(wú)法推行。
三、應(yīng)允許集體土地所有權(quán)人設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)
中國(guó)現(xiàn)行土地制度弊端之一是城鄉(xiāng)土地分割，同地不能同權(quán)，具體表現(xiàn)就是農(nóng)村集體土地沒(méi)有建設(shè)用地使用權(quán)。
建設(shè)用地使用權(quán)本屬于用益物權(quán)。《民法典》第三分編“用益物權(quán)”第十章“一般規(guī)定”第三百二十四條雖然規(guī)定“國(guó)家所有或者國(guó)家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，組織、個(gè)人依法可以占有、使用和收益”，但第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”卻僅限于國(guó)有土地。如第三百四十四條所規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利”。這意味著集體土地所有權(quán)人無(wú)權(quán)在集體土地上設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)，集體所有的住宅用地也不具有“建設(shè)用地”屬性，而是僅作為“宅基地”單列在了第十三章。而第三百六十二條所規(guī)定的宅基地使用權(quán)人僅僅“有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”，無(wú)權(quán)從中獲取收益。
至于集體所有的土地作為建設(shè)用地的，按照第三百六十一條的規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)依照土地管理的法律規(guī)定辦理”，而2019年修訂的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，只有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人才可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，這同樣表明占村莊用地70%以上的住宅用地，并不具有建設(shè)用地使用權(quán)。
四、取消對(duì)集體土地入市不必要的限制，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍
2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“決定”)要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。此后，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了一系列相關(guān)文件，如《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》(2020年)、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》(2022年)，都要求健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，其中就包括土地大市場(chǎng)。這些文件為我們深化土地制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)提供了指導(dǎo)性原則。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)有集體建設(shè)用地約19萬(wàn)平方公里，相當(dāng)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2倍以上，其中70%以上為宅基地，而農(nóng)村目前常住人口不足40%，數(shù)千萬(wàn)畝宅基地長(zhǎng)期處于閑置或低效利用狀態(tài)。
《土地管理法》(2019年修正)只允許農(nóng)村集體“經(jīng)營(yíng)性”建設(shè)用地入市，其他農(nóng)村集體建設(shè)用地仍無(wú)法與城市建設(shè)用地同等入市，農(nóng)用地更是如此。
所謂存量的集體“經(jīng)營(yíng)性”建設(shè)用地(即原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地)只占集體建設(shè)用地的14%，且大部分已經(jīng)被占用，僅靠如此少量的農(nóng)村集體土地入市，根本不足以搭建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)有序的建設(shè)用地市場(chǎng)。
應(yīng)取消對(duì)集體土地入市不必要的限制，拓寬宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)符合憲法精神，也符合“決定”精神，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須發(fā)揮市場(chǎng)在城鄉(xiāng)土地資源配置中的決定性作用，消除阻礙土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的制度障礙。
應(yīng)當(dāng)允許宅基地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下自主進(jìn)入市場(chǎng)，允許農(nóng)村大量閑置的集體建設(shè)用地入市，給城市工商資本下鄉(xiāng)和城市居民到農(nóng)村休閑養(yǎng)老提供必要的發(fā)展和生活空間。這樣才能進(jìn)一步吸引城鄉(xiāng)資本助推鄉(xiāng)村振興，吸引城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村旅游休閑養(yǎng)老，繁榮農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，拓寬農(nóng)民獲取財(cái)產(chǎn)收益的渠道。
同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城，都應(yīng)建立在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)之上，對(duì)于不愿意進(jìn)城的農(nóng)民，不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，應(yīng)充分尊重本人的意愿，但是對(duì)于愿意進(jìn)城的農(nóng)民，應(yīng)通過(guò)提升土地的財(cái)產(chǎn)性收益，為其提供一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使其有能力在城市買(mǎi)房租房、安居樂(lè)業(yè)。
(作者 蔡繼明 全國(guó)人大代表、清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授)
編輯：李華山
